乡镇教育管理组织结构建设实证研究

（县教学成果二等奖）

研究单位：泸县教师进修学校

主研人员：刘朝贵 梅永轩 陈文钊 陈婵 曾莉莉

课题来源：泸县教育科研资助金项目

【研究概况】

该课题是在总结泸县建国以来的我县教育管理的各种组织结构形式基础上，深入研究了泸县2004年教育机构改革以来各类学校组织结构运行状况，从组织结构学理论出发，提出了“一镇一校”、“一镇两校”、九年一贯制学校“一校两制”等组织结构形式，探索出一套既有利于县级教育行政部门和业务部门管理指导，又有利于乡镇教育行政和业务有效管理，保证学校组织结构运行通畅，形成县、镇、校三级协调的行政、业务统一管理的模式，有利于促进全县办学效益的提高。

【解决的主要问题】

1. 解决了泸县乡镇学校教育业务管理缺失的问题。

镇内小学与小学之间、初中与初中之间在业务上不便于统一联系，镇内相同学科的教学研究存在难以集中一起研讨的局面，不能实现教育业务的统一管理。

2.解决了泸县县级层面教育行政管理幅度过大的问题。

全县有80多所中小学，县教育行政部门直接管理，管理幅度过大，容易造成管理失控状态。通过建立镇级教育行政、业务管理统一的机构，缩小县级教育行政管理的幅度。

3.解决了在“以县为主”管理体制下乡镇参与教育管理积极性不高的问题。

明确了县教育行政部门与乡镇党委政府的管理界限，乡镇党委政府在中小学规划、布局调整、中小学校长任命等重大问题上有参与决策的权利，调动了乡镇党委政府参与办学的积极性，形成“以县为主，乡镇参与”行政保障机制。

4.解决了九年一贯制学校因组织结构冲突导致教育效益低的问题。

泸县的九年一贯制存在办学效益普遍低于单设小学和单设初中的问题，通过实行“一校两制”的组织结构方式，可以解决九年一贯制学校群体冲突问题。

【主要成果】

一、研究了建国以来泸县乡镇教育组织管理的历史变迁

1.建国六十年来，泸县的乡镇教育管理经历了7个历史阶段。

第一阶段：文教助理员管理。1951年至1957年各区配备专职的“文教助理员”, 专门管理各区的小学教育事务。

第二阶段：支部书记管理。1958年开始，各区所在地小学都建立了党支部，一般是区中心校小学校长兼任支部书记，负责管理全区教育行政事务。

第三阶段：革委会管理。1969年1月，泸县革命委员会成立，由文卫组军代表管理教育，公社的“革命委员会”设立“教育革命领导小组”, 并派“贫下中农宣传队”进驻各校, 对学校进行具体管理。

第四阶段：支部书记管理。从1974 年, 各区恢复区支部书记负责全区教育管理。

第五阶段：区教办管理。自1981年之后,成立区教办，作为泸县文教局的派出机构，管理区内教育行政和教育业务。

第六阶段：乡镇教办管理。1992年，泸县行政机构改革，并乡建镇，在乡镇一级设立了乡镇教育办公室的教育管理机构, 代表乡镇政府和县教育局对镇内教育行政、业务管理。

第七阶段：教育助理管理。2004年6月泸县撤销乡镇教办，设立教育助理管理乡镇教育事务。

2.泸县乡镇教育组织管理的历史分析基本结论

第一，教育助理管理制。1950年-1980年30年间，以及2004年至现在，泸县区、乡级教育管理属于教育助理管理和革委会管理方式，主要是管理区级行政事务。教育助理主要起到上传下达的作用，缺乏行政管理力度，缺失教育业务管理功能。

第二，教育办公室管理制。从1981年-2004年20多年时间里，集行政管理和业务管理于一体的教育管理机构，形成了县、镇、校三级行政、业务管理的格局。教育办公室制管理的23年是泸县教育变化最大的23年。

二、分析了泸县各镇学校现行组织结构运行状况

（一）2004年泸县教育机构改革开始，泸县乡镇中小学呈现多种组织结构形式，学校机构设置和运行缺乏分类指导。有单设小学14所、单设初中12所、九年一贯制学校27所。从校区来看，可以分为单一校区学校和多校区学校。单设的小学、初中学校，自主发展意识强，能够对学校未来的发展精心规划；与其他学校之间的竞争意识比较强。存在问题是学校内学科人数少，校内开展有效的教师教育和同学科同年级教研活动的有效性造成一定困难。多校区单设小学、初中学校，是将原来镇内的片区小学或初中分别合并为一所学校，原片区学校是学校的一个校区，各校区相对独立运行，便于镇域内学科开展教学研讨和教师培训。存在的问题是，分校的管理自主性和分校办学特点得不到发展，有的多校区单设小学甚至把分校当成一所村校教学点管理，严重损伤了分校管理积极性和工作积极性。九年一贯制学校管理中，优势在于，同一校区内的小学和初中合并为九年一贯制学校，小学初中的一些资源可以共享，便于节省财力物力办学。存在的问题之一，不在同一校区的小学和初中合并成一所九年一贯制学校，由于学校中小学和初中学校分别在不同的校园，资源不能实现有效共享合并的价值不大。问题之二，过分地把九年一贯制学校看成一所单一学校来管理，结果造成小学和初中之间因资源分配产生群体冲突，严重影响了教师的工作积极性，造成九年一贯制学校办学质量比单设小学、单设初中差的现状。

（二）泸县学校现行组织机构运行情况分析与结论

1.学校部门设置和运作不合理造成管理效益低下。2004年在实行机构改革时，缺乏全县性的学校设置规划研究，各镇政府设置学校的随意大，全县各镇形成多种形式的学校组织形式，不便于县级行政部门和镇级管理。在多种组织形式学校形成以后，在县级层面上对不同组织形式学校运行缺乏及时的研究和指导，各类学校的行政运作方式随意性大，造成管理效益低的现象。

2.九年一贯制学校存在从经费、人员、物资、时间安排等资源从小学流向初中，造成小学教师群体与初中教师群体冲突，严重影响工作积极性，影响学校办学效益。

3.一校多校区管理实践的基本结论：①不同校区、不同类别学校（幼儿园、小学、初中）是可以合并成为一个学校。②各校区、不同类别学校自主运行是合并为一所学校的前提。③各校区、不同类别学校自主运行的关键是分权。④分权的核心是经济权。

4.“一校两制”是解决九年一贯制学校办学效益低下的有效方法。“一校”就是小学和初中同属一所学校，能够共享的人力资源和物力资源等由学校统一管理，如师资、基础建设、设备实施、作息时间等，避免同一校区内重复建设和设备实施的重复购置。“两制”是指在涉及到小学、初中教师利益的职称、评优、部分生均公用经费等按比例划拨给相应的小学部和初中部，在涉及到小学与初中教师之间的利益上互相不挤占，在管理制度、管理方式、经费使用等方面体现小学、初中个性差异相对独立各自制定，按照各自的特点运行。“一校两制”的实质是分权，使小学部、初中部具有相对独立自主运行。

三、设计了泸县乡镇教育管理的组织结构

（一）总结了泸县“以县为主，乡镇参与”的教育行政保障机制

1.准确理解“以县为主”的管理体制的含义。“以县为主”县上收的是人事管理权、经费保障权以及教育管理权的一部分，而不是全部教育管理权，农村教育的事权和管理权的大部分仍然归属乡镇人民政府行使。

2.乡镇政府履行参与管理学校的职责。一是各镇学校校长的任命由教育局党委与镇党委共同考察，教育局任命。二是镇政府参与学校宏观行政事务管理，如学校规划、校点撤并、改扩建学校等乡镇主要领导参与决策。三是各镇分管教育的副镇长，参与学校日常重大事情的研究。四是动员社会力量支持学校。

3.县政府加强对各镇政府教育工作的督导评估，促进各镇履行教育工作方面职责。

（二）明晰了“中心校”管理体制的内涵。

 “中心校”的机构性质应成为各镇教育机构和教育管理机构的综合体, 既是个办学实体, 又是各镇教育的管理机构, 是集教育与管理双重职能于一体的机构, 镇内其它各学校是这个大办学实体的分支机构。“中心校”具有以下一些功能：镇内教育事业的规划与指挥者，镇内教育教学业务的直接管理与指导者，镇内教育教学质量的督导评价者。

（三）实现教育行政、业务统一的组织结构设置方法。

1.教育助理和教育干事管理模式。

在现有教育助理的基础上，镇级层面再增设一位教育干事，负责全镇的镇级教研活动和镇级教师培训业务管理。优点是在现有状况下简单易行，加强了镇级业务管理。存在问题，该机构由于不是法人地位，镇级行政、业务管理难以落到实处；教育助理和教育干事加上原来已经设立的教育会计，在镇上就有3个脱产的人员，与原来的教办人员差不多，与撤销教办的政策相冲突。教育局的管理幅度也得不到减少，教育局对乡镇学校的人事调动、工资管理等仍然要管理到70多所学校。

2. “一镇两校”管理模式。

“一镇两校”是指将镇内的小学合并为一所小学，镇内初中合并为一所初中。学校设校长，各校区设副校长，各校内实行校区独立管理，相关经费按比例划拨各校区，各校区的副校长具有所辖校区人、财、物的支配权利，对校区的发展、安全负责。优点是解决小学、初中镇域内各类学校的行政、业务统一管理，存在问题是，第一，县级教育行政部门管理幅度过大，管理乡镇19所小学，19所初中，加上直属学校将近50所学校。第二，镇域内缺乏统一管理教育的机构，小学、初中各自为政，不利于乡镇教育的统一规划。第三，全县有17所在同一校区的九年一贯制学校难以分开为独立的小学和初中。

3.“一镇一校”管理模式。

实行“一镇一校，一校多区,分区管理”的管理体制，按照现行学校为单位，将镇内的小学、初中学校组建成一所学校，全县共组建成19个法人单位学校。按照原来的片区学校为单位，设立分校区。不能分开的九年一贯制学校，继续设立为九年一贯制校区，实行“一校两制”方式管理。小学、初中不在一个校园的九年一贯制学校，按独立校园设立小学、初中校区管理。学校按照各校区预算的教育经费和生均共用经费，按比例划拨各校区使用,各校区间的经费相互不挤占挪用。学校校长，由教育局与镇政府共同考察，教育局任命。各校区副校长，由校长提名，教育局和镇政府考察，教育局任命。副校长具有高度独立的管理权，能独立管理校区内人事、财物等，对校区内教育、教学、安全管理负责。

（四）对县级教育行政部门的建议。

1.县级教育督导评估方案中，九年义务学校只设小学、初中两个评估方案，九年一贯制学校的小学、初中分别进入小学、初中方案进行评估。

2.突现校区办学特色，⑴县级教育行政、业务部门组织的抽考成绩增设校区成绩统计项目，让各个校区的成绩呈现出来。⑵县级教育行政部门设立的创建活动增设校区学校创建项目，直接针对校区学校检查验收、授牌。凸显校区办学特色，让校区学校在全县有展示特色的机会，建立校区学校具有高度独立的运行机制。

【成果的价值意义和创新点】

1.成果的价值意义：该成果从泸县教育管理历史和对现行各种管理模式分析的基础上，提出了既有利于县级教育行政、业务部门管理，又有利于镇级建立统一的教育行政和业务管理机构，校内机构责职明确，运作通畅的组织结构形式。有利于提高义务学校教育教学质量。

2.创新点：⑴提出了“以县为主，乡镇参与”的乡镇教育管理模式，防止教育管理从一个极端走向另一个极端。⑵提出了“中心校”管理中“中心校”应该是一个办学实体和管学实体的机构，是对国办发[2002]28号国务院办公厅下发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中的“中心校”赋予了新的内涵。⑶依据管理幅度理论提出建立乡镇“一校多区”管理模式和九年一贯制学校“一校两制”管理方式，是对管理幅度理论的在教育领域的创新运用。

执笔人：刘朝贵

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